女兒因房屋拆遷問題向法院提起行政訴訟,狀告縣政府,作為縣城管局副局長的父親因此被調至拆遷辦港式飲茶負責拆遷女兒房屋,並被一位縣委組織部成員明確要求儘快撤訴。
  這則發生在安徽省太湖縣的“株連式拆遷”消息,在全國人大常委會審議行政訴訟法修正草案的背景下倍受關註機車借款,因為它恰好反映了我國行政訴訟中“民告官”立案難的尷尬現狀。
  據全國人大常委會財經委員會副主任委員辜勝阻介紹,目前全國各級法院審理的行政案件一年大概有10萬多件,相對法院一年審理的全部案件,只占1%左右。而在這10萬多件案件中,只有27%的案件得到了實體裁判。立案難、審理難、執行難,已成為我國住商行政訴訟中的三大“頑疾”。
  12月23日至28日舉行的十二屆全國人大常委會第六次會議首網路行銷次審議行政訴訟法修正案草案,這是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次啟動修改。可以期待的是,隨著立法對加強當事人訴訟權利保障、擴大受理範圍、相對集中管轄和提級管轄以及加強檢察院對行政訴訟監督等方面的完善,“三難”頑疾或將得到治理。
  回應建築設計群眾關切,從暢通渠道上解決“立案難”
  行政訴訟面臨的“三難”,最突出的是立案難。
  據新華社報道,吉林省一地級市有個不成文的規定,涉及拆遷事件,百姓到法院起訴,一律不予立案。學者劉行日前在媒體撰文指出,相對於全國數以萬計的行政機關,不計其數的執法活動,法院年均受理的10萬件行政案件可謂九牛一毛。這與民眾表達訴求的強烈願望和政府依法行政水平的實際現狀都明顯不相稱。
  為解決“立案難”,暢通行政訴訟的入口,此次行政訴訟法修正案草案從5個方面完善了對當事人的訴權保護:明確法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利;擴大受案範圍,由原有的8類擴大到10類;明確可以口頭起訴,方便當事人行使訴權;強化受理程序約束,規定法院應當在接到起訴狀時當場予以登記,並出具書面憑證,起訴符合條件的,應當七日內立案,不符合條件的,應當七日內裁定不予受理,並載明理由;明確人民法院的相應職責,如果“關門”對訴狀不受理,起訴人可以向上級法院投訴,或由上級法院對不受理法院的主管人員進行處分。
  談到為何側重保障當事人的訴訟權利和暢通訴訟渠道的原因時,全國人大法工委行政法室主任袁傑解釋,簡單地說就是要回應百姓的呼聲,解決現在行政訴訟過程中存在的突出問題。從行政訴訟領域來看,老百姓反映比較多的,主要是起訴這一入口通道不順暢。作為立法來講,要遵守科學立法和民主立法精神,首當其衝地要解決現實問題,所以在這次修改行政訴訟法的時候,第一個問題就是想怎麼破解立案難。
  “受案範圍是整個行政訴訟的門檻,非常關鍵。修正案關於受案範圍的規定很好,主要有兩點:一是受案範圍明確了;二是受案範圍擴大了。”國家行政學院教授胡建淼認為擴大受案範圍是此次修法亮點之一。
  不過,全國人大常委會委員吳曉靈認為,可訴範圍還應當擴大,一是對部門規章應該可訴;二是對行政不作為要可訴。
  辜勝阻也希望草案能明確社會組織行使公共行政職能行政行為的可訴性。他說,社會組織承擔了公共職能,大多數與人民群眾的切身利益密切相關,特別是村民自治組織、事業單位、行業協會等。如果把這樣一種行使公共職能的社會組織放在可訴性之外,那麼行政訴訟可訴範圍就太小了。
  細化完善審判制度,力圖破解“審理難”
  行政訴訟的第二關是審理難,如何減少地方政府施壓,確保人民法院審判獨立公正,成為行訴法此次修改中的一個關鍵點。
  為此,草案建議完善管轄制度,增加規定:高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件;對縣級以上地方人民政府所作的具體行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。
  事實上,類似的嘗試此前在一些地方法院取得過一定的成效。但是專家認為,要想治本,還必須進行司法體制的改革,“變地方法院為國家法院,變地方法官為國家法官”。
  草案還作出了一些有針對性的規定,比如細化了證據規定,增加了簡易程序的規定,增加了判決形式,對民行交叉的問題也提供了一些程序和規定。
  袁傑介紹,全國人大常委會有關領導多次強調法要管用,要可行,要可操作,這也是行訴法此次修改的重要指導思想。“立法過程中,我們反覆考慮,不斷衡量哪項措施應不應該規定、規定到什麼程度能夠更好地維護公民、法人和組織合法權益,保障司法機關獨立行使審判權,保證行政機關依法行使職權。”
  針對審理難,草案還特別細化了檢察監督方面的規定,對於已經發生法律效力的判決、裁定,發現有符合再審情形的,最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院,應當提出抗訴,地方各級檢察院對同級法院可以提出檢察建議,或提請上級檢察院向同級法院提出抗訴。另外,地方各級檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級法院提出檢察建議。
  為何細化抗訴權和增加檢察建議權?袁傑在接受本報記者提問時解釋,這主要是參照民事訴訟法相關規定。“在修改民事訴訟法的時候,有關部門對這個問題進行過認真的研究和考慮,這次起草過程中檢察院、法院也提出了一些意見,這次初審主要是借鑒民事訴訟法的規定,與它作了大體相同的規定。”
  中國政法大學教授薛剛凌建議,抗訴和檢察建議有各自的適用範圍,現在主要是按照民訴法的表述,但是修改後的民訴法執行起來也有一些問題,什麼時候提建議、什麼時候抗訴,有待進一步明確。
  增加嚴規,打破“執行難”困境
  “告贏了也執行不了”,是“民告官”又一難點所在。
  甘肅省隴南一水電開發項目經理王四平就遭遇到贏了官司依然拿不到錢的困境。多年前,他在宕昌縣投資開發水利資源,當地發改委將同一項目又批給了另一家企業,為此他將當地發改委告上了法庭。4年後雖然勝訴,但是執行起來很困難。“這麼多年,折騰得我精疲力盡。”王四平無奈地向媒體表示。
  為破解“執行難”癥結,草案對執行增加了較為嚴厲的規定,對行政機關拒絕履行裁決、裁定、調解書的情況,予以公告;拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。
  胡建淼對此特別肯定:“這真的是一個亮點。如果說行政訴訟的涉案範圍是整個行政訴訟的進口,生效的判決執行是整個行政訴訟的出口,進口進來了,最後判決執行不了,還是前功盡棄。”
  他特別肯定公告的方式,認為其影響力比拘留實際效果還好。“現在是網絡社會、輿論社會,媒體說某某行政機關拒不執行法院的判決,老百姓肯定要罵他,這個首長肯定當不下去。”
  北京大學憲法與行政法研究中心主任薑明安解釋說,這裡的“拘留”應該是“司法拘留”,是一種司法強制措施,不是行政處罰。他表示,由於拘留涉及公民人身自由,適用一定要非常慎重,能夠採取其他措施保證執行的就儘量不要適用拘留,因此修改稿提出僅限於“社會影響惡劣的”情形是適當的。
  引導用法治方式解爭議,讓十八大精神“落地”
  對於行訴法此次大修,輿論普遍持肯定態度,認為草案加強了保護老百姓的權利,加大了對行政權力的制約監督。
  “整體上來說,行政訴訟法的此次修訂,是比較務實的,並沒有拘泥於大修還是小修,而是有什麼現實的問題,就進行什麼樣的調整。”北京大學法學院副院長王錫鋅如是評價。
  薑明安對修法背景和意義進行了具體闡釋。為什麼這次修改行政訴訟法把破解立案難、審理難、執行難作為修改的重點?最重要的根源就是黨的十八大提出要用法治思維和法治方式來治國理政。現在我們整個社會的問題不是用法治來解決爭議和問題,大部分都是通過人治的辦法解決,導致群眾信訪不信法。“用行政首長的人治方式解決爭議,會導致解決了一個矛盾,引出幾百個矛盾。所以,要用法治的智慧來解決問題。”
  “法律指導思想和條文的修改,充分地體現了對行政機關的約束,保障公民、法人和其他社會組織的合法權益。這樣的修改方便了老百姓與行政機關產生糾紛時使用法律手段維護自己的合法權益。”在分組審議時,多位全國人大常委會委員表示,草案體現了建設法治政府、推進依法行政的理念,期望這部法律的修改步伐能夠邁得更大。
  一些專家也表示,行政訴訟法的修改對於排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難,保障官民爭議解決法律渠道的順暢將發揮重要作用。同時,這是一部支持“民告官”的法律,對於推進依法治國具有重要意義。  (原標題:修改之後行政訴訟法將更"管用"從渠道上解決"立案難")
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